§ 3. Контроль органов исполнительной власти
Контроль, являясь одной из основных функций управленческой деятельности, проявляется в различных формах в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами. При этом особенности контроля зависят от характера компетенции того или иного исполнительного органа и ее масштабности.
С этих позиций можно выделить контроль органов общей, межотраслевой и отраслевой компетенции. В первом случае имеется в виду распространение контрольных функций и соответствующих им полномочий на всю систему исполнительной власти (на уровне РФ или ее субъектов). В иных вариантах контрольные полномочия ограничиваются рамками порученной данному органу сферы деятельности. Соответственно возможно выделение ведомственного и надведомственного контроля. В основе различия между ними положен фактор непосредственной подчиненности (подведомственности) либо ее отсутствия.
Так, примером ведомственного контроля могут служить функции Министерства путей сообщения РФ, осуществляемые им в отношении находящихся в его непосредственном подчинении железных дорог, их отделений и линейных предприятий, а также промышленных, торговых, строительных и снабженческих предприятий.
Подведомственный контроль (иногда его называют вневедомственным) осуществляется в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые организационно (ведомственно) не подчинены контролирующему органу. Как правило, контрольными полномочиями такого рода наделяются исполнительные органы с межотраслевой компетенцией (чаще всего – государственные комитеты). Они вправе контролировать работу по вопросам своей компетенции других исполнительных органов, а также предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности (принадлежности) и формы собственности. Например, государственный контроль за соблюдением финансово-бюджетной дисциплины со стороны Министерства финансов РФ.
Следует учитывать, что такое разграничение вариантов контрольной деятельности во многом условно. Объясняется это тем, что в настоящее время для всех органов исполнительной власти характерно осуществление контрольных функций как ведомственного, так и надведомственного характера. Например, Министерство здравоохранения РФ контролирует деятельность подведомственных предприятий и учреждений, а также осуществляет надведомственный контроль по вопросам соблюдения санитарно-противоэпидемических правил.
Контрольные функции и полномочия Правительства РФ наиболее полно выражают сущность общего контроля. Как высшее звено системы исполнительной власти в стране, оно в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства (ст. 4 Закона о нем). В числе общих полномочий Правительства – обеспечение единства системы исполнительной власти, направление и контроль деятельности ее органов. В качестве одного из частных проявлений его контрольных полномочий можно назвать государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Правительство РФ обеспечивает исполнение своих постановлений и распоряжений, а также соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между названными органами; вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральным законам или нарушения прав и свобод граждан.
При этом Правительство руководствуется положениями ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми правовые акты субъектов РФ, включая и акты их органов исполнительной власти, не могут противоречить не только федеральным законам, но и актам федеральных органов исполнительной власти. При противоречии действует правовой акт федерального значения.
Необходимость правительственного контроля вытекает также из того, что ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство обеспечение проведения в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление мер по обеспечению обороны, государственной безопасности, внешней политики; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Осуществляя данные и другие полномочия, Правительство вправе отменять или приостанавливать правовые акты федеральных органов исполнительной власти; заслушивать на заседаниях либо на заседаниях своего Президиума отчетные доклады руководителей федеральных органов исполнительной власти; отменять правовые акты органов исполнительной власти территориальных субъектов РФ (края, области и т.п.). В меньшей степени такие полномочия могут быть адресованы исполнительным органам субъектов РФ, построенным по национальному признаку (республики) – Правительство не может отменить их.
В субъектах РФ контрольные функции и полномочия общего характера осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции. Это либо аппарат президентов республик или иных по наименованию глав исполнительной власти, либо администрации, представленные губернаторами, правительствами, мэриями и т.п. Они контролируют деятельность как подведомственных им органов отраслевой и межотраслевой компетенции, так и предприятий, учреждений федерального подчинения, действующих на их территории.
Контроль отраслевых и межотраслевых федеральных органов исполнительной власти. Его организационно-правовые формы многообразны. Главное заключается в том, что государственно-управленческая деятельность, находящая свое выражение в осуществлении непосредственного управления или государственного регулирования, непременно связана с контролем или надзором.
Аналогичная картина наблюдается в системе исполнительной власти на уровне субъектов РФ.
Контрольные функции и полномочия органов исполнительной власти
Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды:
— общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в РФ — Правительство РФ (руководство работой ФОИВ, может отменять или приостанавливать их действие), в субъектах — правительства республик, советы министров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, санитарно-эпидемиологических нормативов и др.);
— ведомственный (органы отраслевой и межотраслевой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство путей сообщения осуществляет контроль за применением законодательства в учреждениях железнодорожного транспорта, состоянием безопасности движения поездов;
— надведомственный (в основном органы межотраслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами независимо от ведомственной принадлежности.
Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой(надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный межотраслевой контроль, например, Министерство по налогам и сборам, Федеральная таможенная служба, ГИБДД).
Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.
Все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении под чиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти.
Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.
Контрольные функции органов государственной власти как элемент институционализации — И.Д. Хутинаев
Дата: 10.10.2011 Автор: И.Д. Хутинаев
Существующую в настоящее время структурную классификацию органов государственного контроля и надзора можно представить в следующем виде.
По иерархическому уровню органов государственного контроля и надзора:
– федеральные органы государственного контроля и надзора;
– региональные органы государственного контроля и надзора (органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
– По правовому статусу структур федерального уровня, осуществляющих государственный контроль:
– органы, не имеющие статуса федеральных органов исполнительной власти;
– территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
По степени специализации органов государственного контроля и надзора:
– федеральные органы исполнительной власти, имеющие основной функцией государственный контроль и надзор;
– федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор наряду с другими государственными функциями.
По структурной организации осуществления государственного контроля (надзора):
– вертикально-централизованные (подразделение центрального аппарата федерального органа исполнительной власти и его территориальные органы);
– вертикально-интегрированные (подразделение центрального аппарата федерального органа исполнительной власти и подведомственные ему государственные учреждения;
– децентрализованные (подразделение центрального аппарата федерального органа исполнительной власти осуществляет методологическую функцию, непосредственные контрольные и надзорные мероприятия осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
Открытым остается и вопрос о том, к какой власти относить такие государственные органы и должности, как, например:
– прокуратура, которая представляет собой единую федеральную центральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации;
– Счетная палата Российской Федерации, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему;
– Уполномоченный по правам человека, должность которого учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
В зависимости от субъектов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, выделяют следующие его виды:
– общегосударственный контроль, главной целью которого является обеспечение интересов государства. В свою очередь, в зависимости от осуществляющих его органов, различают общегосударственный контроль и надзор представительных органов государственной власти и местного самоуправления; Президента Российской Федерации; исполнительных органов власти;
– ведомственный контроль, который осуществляется соответствующими структурными подразделениями министерств и ведомств и охватывает деятельность подотчетных им (министерствам и ведомствам) организаций;
– внутрихозяйственный контроль, который осуществляется соответствующими экономическими и финансовыми службами организаций;
– общественный контроль осуществляется неправительственными организациями;
– аудиторский или независимый контроль.
Важную роль в развитии общества и государственной службы играет политический контроль. Политический контроль осуществляется теми органами и лицами, которые исполняют полномочия верховной власти. В зависимости от политико-государственного устройства это могут быть: парламент; представительные выборные органы, как общегосударственные, так и региональные; получившие поддержку большинства народа политические партии. Значительное место в его осуществлении принадлежит Федеральному Собранию РФ, а на уровне регионов — представительным органам государственной власти субъектов Федерации. Конституция РФ 1993 г. не содержит прямого указания на контрольную и надзорную функции Федерального Собрания. Тем не менее, его палаты обладают многими полномочиями, которые составляют содержание парламентского контроля и надзора.
Объем предусмотренных законодательством контрольных и надзорных полномочий представительных органов власти невелик, но они могли бы внести в осуществление контрольно-надзорной функции государства более весомый вклад. Парламентский контроль и надзор за исполнительной властью может стать более эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии.
20. Структура и полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Федеральная исполнительная власть является двуступенчатой. Правительство и федеральные органы (министерства и др.)
повт. состав и компетенцию П-ва, ст. 110, 114 Конституции РФ.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят:
Министерство здравоохранения РФ
Министерство иностранных дел РФ
Министерство культуры РФ
Министерство обороны РФ
Министерство промышленности РФ
Министерство связи РФ
Министерство топлива и энергетики РФ
Министерство труда и социального развития РФ
Министерство финансов РФ
Министерство юстиции РФ
2. Государственный комитет РФ — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий межотраслевую координацию по вопросам, отнесенных к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
ст. 260 Гос. комитет РФ по делам молодежи
Гос. комитет РФ по кинематографии
Гос. комитет РФ по печати
Гос. комитет РФ по физической культуре и туризму
Правовое положение федеральных министерств и государственных комитетов характеризуется следующими общими чертами:
1. перечень, установленный Президентом РФ
2. они относятся к центральным органам исполнительной власти и действуют в масштабах страны
4. положение о федеральном министерстве, государственном комитете утверждаются Президентом или по его поручению Правительством
5. министры и председатели государственных комитетов назначаются Правительством
6. министерства и государственные комитеты наделены самостоятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами других ветвей власти, с Правительством, между собой, однопрофильными нижестоящими органами.
3. федеральные ведомства – это органы, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.
Ведомства являются самостоятельными органами исполнительной власти и не могут входить в состав министерств и государственных комитетов.
Различают федеральные комиссии
Федеральная энергетическая комиссия РФ
Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг
Федеральная комиссия по недвижимому имуществу и оценке недвижимости
Федеральная авиационная служба России
Федеральная архивная служба России
Государственная налоговая служба России
Федеральная пограничная служба России
Федеральная служба безопасности России
Российское агентство по патентам и товарным знакам
Российское космическое агентство
Российское агентство правительственной связи информации при Президенте РФ
Федеральный горный и промышленный надзор России
Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.
71. Контроль органов исполнительной власти в сфере государственного управления
Целью контроля за деятельностью органов исполнительной власти органами и должностными лицами самой системы исполнительной власти является обеспечение законности и дисциплины в экономической, социально-ультурной, административно-политической, в том числе в равоохранительной, областях государственного управления за счет реализации собственных «внутренних» возможностей системы сполнительной власти.
С учетом специфики и роли в государственном управлении
отдельных органов исполнительной власти контроль обычно
К ведению общего контроля относится обследование деятельности различных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти общей компетенции:
Правительства РФ, правительств республик, входящих в Российскую Федерацию, и других субъектов РФ, имеющих правительство, администраций краев, областей, иных субъектов РФ.
Контроль Правительства РФ за деятельностью органов исполнительной власти обусловлен прежде всего Конституцией РФ. Предоставленные Правительству РФ конституционные полномочия предполагают осуществление контроля за исполнением законодательства в области федерального бюджета; проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования и др.; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и т. д. Правительство РФ осуществляет контроль и за органами исполнительной власти субъектов Федерации. Например, в соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Ведомственный контроль осуществляется внутри той или иной отрасли в отношении подчиненных органов и организаций всеми федеральными органами исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.
В структуре федеральных органов исполнительной власти, как правило, имеются специальные контрольно-ревизионные подразделения. Однако ведомственными контрольными полномочиями наделены и многие иные функциональные подразделения федеральных органов исполнительной власти (департаменты, службы, главные управления, управления). Ведомственные контрольные проверки осуществляются как в отношении органов, организаций и их должностных лиц на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.
Надведомственный контроль осуществляется в отношении не находящихся к ним в ведомственной подчиненности органов и организаций со стороны органов межотраслевой компетенции и некоторых органов отраслевой компетенции, наделенных соответствующими контрольными полномочиями. К федеральным органам исполнительной власти, наделенным подобными надведомственными контрольными полномочиями, относятся
Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по финансовым рынкам, а также многие федеральные службы и некоторые иные структурные подразделения, подведомственные Министерству внутренних дел РФ, Министерству природных ресурсов РФ, Министерству промышленности и
энергетики РФ, Министерству сельского хозяйства РФ, Министерству транспорта РФ, Министерству финансов РФ, Мини стерству экономического развития и торговли РФ, Министерству юстиции РФ и др. Надведомственные контрольные проверки федеральными органами исполнительной власти также осуществляются как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. В субъектах РФ имеются и свои органы исполнительной власти, наделенные надведомственными контрольными полномочиями.
Надведомственные органы производят проверки, обследования деятельности органов, предприятий и учреждений по вопросам, относящимся к их компетенции. Они вправе давать проверяемым объектам обязательные указания об устранении обнаруженных в процессе контроля нарушений.
От подведомственного контроля следует отличать административный надзор, который состоит в проверке исполнения действующих в различных сферах и отраслях управления специальных норм и общеобязательных правил (правил дорожного движения, правил пожарной безопасности, санитарных правил и др.). Надзорные органы в отличие от контрольных вправе предупреждать и пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц, обладая для выполнения стоящих перед ними задач и функций соответствующими административно-властными полномочиями. В структуре федеральных органов исполнительной власти имеется ряд федеральных служб, осуществляющих надзор. Немало надзорных полномочий осуществляют и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти.
Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора тема диссертации и автореферата по ВАК 12.00.14, кандидат юридических наук Кононов, Руслан Владимирович
Оглавление диссертации кандидат юридических наук Кононов, Руслан Владимирович
Глава 1. Понятие контроля и надзора как сферы компетенции органов исполнительной власти.
§1. Контроль ( надзор ) как вид государственной деятельности.
§2. Определение контроля ( надзора ) в федеральных и региональных нормативно-правовых актах.
§3. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в сфере контроля (надзора). Общая характеристика.
Глава 2. Содержание компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора).
§ 1. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в сфере контроля (надзора).
§2. Делегирование полномочий субъектам Российской Федерации по контролю ( надзору ).
§3. Состав полномочий органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по контролю (надзору).
§4. Классификация полномочий органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в области контроля (надзора).
Глава 3. Проблемы компетенции органов исполнительной власти субъектов российской Федерации в сфере контроля (надзора).
§1. Компетенция в сфере контроля (надзора) и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
§2. Понятие и проблема избыточных контрольных ( надзорных ) полномочий субъектов Российской Федерации и пути оптимизации их состава.
§3. Проблема регламентации процедур контроля (надзора), относящегося к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Введение диссертации (часть автореферата) На тему «Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора»
Актуальность темы исследования. Контрольно-надзорная деятельность — одна из важнейших функций современного государства. Проверка государством исполнения решений и правовых актов является неотъемлемым элементом управления1 и имеет важнейшее значение для обеспечения законности и правопорядка2, несмотря на то, что по сути представляет собой явление негативного характера3.
В процессе осуществления контроля ( надзора ) государство обеспечивает выполнение двух задач: с одной стороны — исполнение принятых им решений, оформленных в виде правовых актов, а с другой — защиту прав и свобод граждан и юридических лиц, а также публичных интересов. Таким образом, государственный контроль является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества.4
Существенные изменения, произошедшие в нашей стране за последние 17 лет, существенно актуализировали потребность в контроле ( надзоре ) со стороны государства. Развитие рыночных правоотношений породило ряд новых проблем и обострило старые, эффективное решение которых возможно путем осуществления контроля (надзора). К числу таких проблем относятся, прежде всего, проблема эффективного разграничения контрольных полномочий , проблема осуществления контроля (надзора)
1 Грачева Е. Ю., Рыжкова Е. А., Толстопятенко Г. П. Финансовый контроль. Учебное пособие. — М.: Камерон, 2004. — С. 76
2 Ведяхин В.М., Ефремов А.Ф. Надзор и контроль как гарантии законности // Российский судья. — М.: Юрист , 1999, № 4. — С. 21 -22.
3 Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. — М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2003. — С. 257.
4 Калмыкова А. В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. — М.: Норма, 2004, № 8. — С. 23-33. субъектами Российской Федерации с превышением полномочий (что, как правило, является причиной нарушения прав юридических и физических лиц), проблема отсутствия эффективного контроля (надзора) в тех случаях, когда он должен осуществляться, а также проблема аутсорсинга контрольных полномочий субъектов Российской Федерации.
Влияние на эффективность государственного управления и регулирования общественных отношений оказывает не только контроль (надзор), осуществляемый в отношении юридических и физических лиц, но и контроль в целях защиты интересов субъектов Российской Федерации как собственника имущества , а также контроль, осуществляемый одними органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении других (ведомственный контроль).
Вполне очевидно, что основой законного осуществления контроля является определение компетенции органа его осуществляющего. Проблема компетенции по контролю ( надзору ) таким образом, становится ключевой при определении основных проблем, связанных с контролем ( надзором ). Более того, мы считаем, что именно правильно установленная компетенция контрольного органа является одной из основных гарантий осуществления эффективного и законного контроля (надзора).
Степень научной разработанности. В российской юридической науке тема государственного контроля (надзора) исследована достаточно подробно.
Проблемам государственного контроля (надзора) посвящены исследования А.П. Алехина , Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина , А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева , Н.Г. Салшцевой, М;С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова , В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, В.А Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других ученых. Указанные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретических проблем контроля (надзора). Однако многие существенные аспекты компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора), носящие теоретический характер, изучены недостаточно полно, традиционные работы не отражают изменений, произошедших в процессе реформы разграничения полномочий.
Указанные обстоятельства позволяют рассматривать проблему компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора как одну из актуальных в научном плане на современном этапе, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является определение путей совершенствования компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора), повышение эффективности государственного управления, в том числе в области защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц.
Задачи, которые должны быть решены в диссертационном исследовании:
— исследовать, в том числе в историческом аспекте, развитие института контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— проанализировать федеральное законодательство, регулирующее общие вопросы компетенции субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора);
— изучить проблему разграничения предметов Российской Федерации и ее субъектов в сфере контроля и надзора, а также проблему делегирования федеральных полномочий субъектам Российской Федерации в сфере контроля и надзора;
— определить содержание компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора);
— изучить и оценить основные проблемы полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора);
— рассмотреть проблему аутсорсинга контрольных ( надзорных ) полномочий субъектов Российской Федерации;
— разработать и аргументировать предложения по совершенствованию правового регулирования и организации контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Объект диссертационного исследования составляет определенная законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора), а также урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора) субъектами Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — правовые и организационные основы компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного контроля и надзора.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В процессе исследования теоретической базой послужили научные труды в области административного и конституционного права, относящиеся к рассматриваемой теме. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования. Информационной базой исследования послужило действующее российское законодательство, правоприменительная практика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, научные труды отечественных авторов, материалы периодической печати, а также наблюдения и опыт соискателя, полученный из собственной практики.
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные методы исследования: исторический, формально-юридический, логико-теоретический. Кроме того, в работе использованы элементы сравнительного метода при сопоставлении компетенции по контролю (надзору) в различных субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля (надзора) на современном этапе еще не становилась специальным предметом диссертационных исследований. Во многих работах, посвященных государственному контролю (надзору), анализировалась либо компетенция Российской Федерации в данной сфере, либо отдельные аспекты и составляющие компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля (надзора).
Также отметим, что исследование компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля (надзора), приобрело новую эмпирическую базу в связи с реформой разграничения полномочий, которая состояла, в частности, в существенном изменении состава компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного контроля (надзора).
Кроме того, диссертационное исследование является фактически первой работой, в которой анализируется компетенция субъектов Российской Федерации в области контроля (надзора) в системе нового Федерального закона от 28 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
На защиту выносятся,следующие основные положения.
1. В диссертации выявлено, что в последние пять лет наблюдается тенденция к перераспределению полномочий по контролю (надзору) в пользу Российской Федерации, а также, в отдельных случаях, к аутсорсингу контрольных полномочий. Кроме того, идет обратный процесс путем делегирования федеральных полномочий по контролю (надзору) субъектам Российской Федерации. Данные процессы в целом положительно влияют на обеспечение законности и унификации контрольной ( надзорной ) деятельности, осуществляемой субъектами Российской Федерации.
2. В диссертации показано, что практически все виды контроля (надзора), осуществляемого субъектами Российской Федерации, регулируются федеральными законами. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установил общие принципы его осуществления. Однако зачастую отраслевые федеральные законы, предусматривая контроль, не в достаточной степени регулируют порядок осуществления соответствующих видов контроля (надзора). В связи с этим, автор полагает, что Российская Федерация должна установить общие принципы и основные требования к осуществлению контрольной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во всех отраслевых федеральных законах с целью обеспечения равенства прав и обязанностей контролируемых лиц во всех субъектах Российской Федерации.
3. Сделан вывод о том, что недостаточно эффективное осуществление отдельных видов контроля (надзора) Российской Федерацией объективно заставляет субъекты Российской Федерации осуществлять контроль (надзор) в областях, в которых у них отсутствует компетенция, с целью обеспечения прав’ граждан . В этой связи, предлагается выявить такие сферы и решить в федеральных законах вопрос о принадлежности соответствующих полномочий, в том числе путем наделения ими субъектов Российской Федерации.
4. Выявлено, что особенности изложения положений Федерального закона от 26 декабря 2008 года позволяют сделать вывод о том, что субъекты
Российской Федерации вправе самостоятельно своими законами устанавливать основания для осуществления регионального государственного контроля (надзора). Наличие возможности такого толкования противоречит политике унификации государственного контроля (надзора) на территории Российской Федерации и может повлечь злоупотребления со стороны субъектов Российской Федерации.
5. В диссертации показано, что в федеральном законодательстве предусмотрена модель участия субъектов Российской Федерации в осуществлении федеральных контрольных полномочий. Это обусловлено как нормативным регулированием, так и недостатком федеральных ресурсов. Данная модель не вполне обеспечивает эффективность осуществления контроля (надзора) и логичным представляется передать данные полномочия субъектам Российской Федерации полностью или частично, оставив в силу значимости или общественной опасности часть объектов контроля за Российской Федерацией.
6. В диссертации сделан вывод о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую сочетают регулирующие, управленческие и контрольные функции. В ходе дальнейшей административной реформы в субъектах Российской Федерации необходимо передать все контрольные ( надзорные ) функции в ведение специальных органов, аналогов федеральных служб. Если органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют делегированные полномочия по контролю, то Российская Федерация вправе обязать напрямую субъектов Российской Федерации к созданию соответствующих служб. В отношении остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральный законодатель может установить данную обязанность исходя из природы единой системы органов исполнительной власти.
7. В ходе исследования было выявлено существование в ряде субъектов Российской Федерации квазиконтроля. В отличие от незаконного осуществления государственного контроля квазиконтроль предполагает использование для осуществления контрольной деятельности разрешенных федеральным законодательством правовых форм, в которых государственный контроль не может осуществляться. В качестве таких форм выделены:
— ведение органами исполнительной власти добровольного реестра, состоящие в котором юридические лица и индивидуальные предприниматели пользуются определенными преференциями;
— установление государственной системы добровольной сертификации, также предусматривающей привилегии для лиц, входящих в нее;
— государственный мониторинг, по результатам которого может применяться административная ответственность.
8. В диссертации показано, что Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ предусмотрено участие частных экспертных и саморегулируемых организаций в осуществлении государственного контроля (надзора), созданных в свою очередь в рамках аутсорсинга государственного контроля, ранее осуществлявшегося в составе лицензирования . Однако формы такого участия этим Федеральным законом не установлены. Необходимо подробное и системное законодательное регулирование этого вопроса, особенно с учетом того, что возможность участия в государственном контроле (надзоре) частных лиц является в теории неоднозначной, что подтверждается и статьей 3 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ « О техническом регулировании », запрещающей внебюджетное финансирование государственного контроля (надзора).
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования обосновывается необходимостью комплексного анализа компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) на современном этапе на основе анализа законодательства как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что она дополняет, в определенной степени систематизирует и расширяет существующие на сегодняшний день знания по проблеме государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Материалы диссертации могут также быть применены для преподавания учебных дисциплин, подготовки учебных программ, пособий и учебников для студентов.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного права и кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшей Школы Экономики Материалы и результаты проведенного исследования использовались при проведении учебных занятий по административному праву в Государственном университете — Высшей Школе Экономики.
Кроме того, результаты диссертационного исследования внедрены в практику проведения экспертизы проектов правовых актов в Правовом управлении Правительства Москвы.
По теме диссертации имеются четыре публикации.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России. Состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, библиографии.
Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Кононов, Руслан Владимирович
Итак, нами исследована компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора . В ходе исследования нами был разработан ряд проблем теоретического и практического свойства.
Была изучена проблема, связанная с определением контроля и надзора как в теории права, так и в законодательной практике. Определена компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, круг полномочий этих органов, а также различные формы осуществления государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ходе исследования нами были предложены различные варианты классификации полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В ходе исследования показано, что в этой сфере правового регулирования как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации имеются следующие недостатки.
1. Отсутствует единый подход к определению содержания понятия государственного контроля (надзора) в федеральных и региональных правовых актах. В одних оно сужено до проверок контролируемых субъектов, а в других в него входит даже разрешительная деятельность органов государственной власти.
2. Ряд отраслевых федеральных законов определяет государственный контроль ( надзор ) через его формы, мероприятия, функции лиц, его осуществляющих. В’ ряде федеральных законов вообще отсутствует определение понятия отраслевого контроля (надзора). Аналогичные проблемы имеют место и в региональном законодательстве.
3. Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», устанавливающие полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеют неоднозначную трактовку, в результате чего могут толковаться как право субъектов Российской Федерации устанавливать своим законом основания для осуществления государственного контроля (надзора), не предусмотренного федеральным законодательством по предмету своего ведения.
4. Некоторые законы субъектов Российской Федерации предусматривают контрольные полномочия органов исполнительной власти в нарушение федерального законодательства. В некоторых случаях незаконный контроль маскируется под законные виды деятельности (добровольная сертификация, добровольный реестр, государственный мониторинг).
5. Акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы разработки и принятия административных регламентов, зачастую не устанавливают системы требований к содержанию и порядку подготовки административных регламентов, а содержат лишь общие нормы.
Представляется слишком простым путем решения указанных проблем введение федерального регулирования — необходим более гибкий подход. Он во многом обеспечивается максимальным использованием инструментария административной реформы, тезисы которой в недостаточной степени используются в субъектах Российской Федерации.
Также необходимо дальнейшее совершенствование федерального законодательства, регулирующего контроль (надзор), осуществляемый в субъектах Российской Федерации с целью установления общих принципов законодательного регулирования в этой сфере.
Можно констатировать, что при регулировании контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации целью должно быть достижение баланса интересов граждан , юридических лиц и государства. Как отметил Конституционный суд, осуществляемое федеральным законодателем регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, — быть соразмерными конституционно значимым целям В работе походы к разграничению компетенции в сфере контроля (надзора) позволяют, по мнению автора, максимально обеспечить этот баланс.
Результаты нашего исследования, круг выявленных проблем и предложенных путей их решения позволяет говорить о том, что данная работа имеет не только научную, но и практическую ценность. Ее результаты могут быть использованы в ходе дальнейшего совершенствования законодательных и организационных основ осуществления государственного контроля (надзора) в субъектах Российской Федерации.
252 Пункт 3.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина B.B. Михайлова» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 31, ст. 3763.
Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кононов, Руслан Владимирович, 2009 год
1. Книги, монографии и учебная литература
2. Административное право России. Учебник. — Часть 1. // Под ред. Коренева А.П., Кикотя В .Я. — М, 2002. М.,2002
3. Административное право. Общая часть: Учебник // Под ред. В.А. Юсупова , В.Д. Семухина.-М., 2003
4. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. 3-е изд., испр. и доп. — М.: ЗерцалоМ, 2001.
5. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Учебник. 2-е изд., испр. и доп. — М.: Зерцало, 1998.
6. Амельчаков И.Ф., Белорусов В.Б. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел. — Тамбов, 2003.
7. Анохин Ю. В. Контрольно-надзорный механизм обеспечения прав и свобод личности. Монография. Барнаул: Изд-во Барнаул, юрид . ин-та МВД России, 2005.
8. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат,1968.
9. Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления. Монография. Воронеж: Изд-во^ Воронеж, ун-та, 2005.
10. Басков В. И. Прокурорский надзор. Учебник. — М.: БЕК, 1995. Ю.Бахрах Д. Н. Административное право. М.: Инфра-М, 2001. П.Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административноеправо: Учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005.
11. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. — 3-е ид., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007.
12. Бекетов О.И. КоАП и надзорные полномочия милиции // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов статей. М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2003. — С. 218-220.
13. Березовская С. Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР М.: Госюриздат, 1959.
14. Гельдибаев M. X., Огородников А. А. Прокурорский надзор. — М., С.-Пб., Минск, Харьков: Питер, 2002
15. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. — М.: Юрид. лит., 1987.
16. Грачева Е. Ю., Рыжкова Е. А., Толстопятенко Г. П. Финансовый контроль. Учебное пособие. -М.: Камерон, 2004.
17. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: Т. 1-4: Т. 2: И О. — М.: А/О Издательская группа « Прогресс », « Универс », 1994.
18. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрид. лит., 1965.
19. Козлов Ю.М. Административное право. — М., 1999.
20. Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в у четно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции : Монография. — Омск, 1997.
21. Маликов М. Ф. Региональное право: Региональное управление и правотворчество . Учебное пособие. Т. 4. Уфа: Изд-во Башк. ун-та, 2002.24.0всянко Д.М. Административное право. -М.: Юристъ , 2001.
22. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 ООО слов/ под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус. Яз., 1990.
23. Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. С.-Пб.: Юрид. центр Пресс, 2002.
24. Правоприменение : теория и практика. Монография / Отв. ред.: Тихомиров Ю.А. М.: Формула права, 2008.
25. Советский энциклопедический словарь. — М., 1983.
26. Спектор Е. И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. — М.: Юстицинформ , 2007.
27. СтуДеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юрид. лит. — 1987.
28. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. -М.: Юрид. лит., 1974.
29. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М.: 2004.
30. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: Юринформцентр ,2001.
31. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. — М.,1996.
32. Статьи в периодических изданиях и сборниках
33. Авакьян С. А., Барабашев Г. В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов // Вестник Московского университета. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984, № 1. — С. 10-19.
34. Бахрах Д.Н., Осинцев Д.В. Правовой режим разрешительной системы // Правовая реформа и реформа юридического образования. — Воронеж, 1995.
35. Безруков А. В. Реформы и судьбы российского федерализма // Федерализм. Теория. Практика. История. 2005, № 3.
36. Беляев В. П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Право и политика. M.: Nota Вепе, 2002, № 5. — С. 24-30.
37. Бессарабов В. Г. Государственный контроль и прокурорский надзор // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сборник статей. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001, Вып. 7. — С. 74-76.
38. Бланкенагель А. Полномочия субъектов РФ — реальность или утопия // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. 2005, № 1.
39. Ведяхин В.М., Ефремов А.Ф. Надзор и контроль как гарантии законности // Российский судья. М.: Юрист , 1999, № 4. — С. 21-31.
40. Веремеенко И. И. Проблемы науки и отрасли административного права // Актуальные проблемы административного права России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Омск, 1999. — С. 12-13.
41. Воронин Б.А. Правовые проблемы функционирования контрольных органов в аграрной сфере // Административное право на рубеже веков. Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 2003. — С. 296-304.
42. П.Ганюхина О. Ю. Разграничение полномочий по осуществлению государственного экологического контроля в области охраны окружающей среды // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Изд-во СГАП , 2006, № 3. — С. 106-110.
43. Горохов Ю.Б., Тихомиров Ю.А. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. М.: Норма, 2007, № 4. — С. 9-28.
44. Гуляев А. Контролирующие органы и сфера бизнеса // Закон. М.: Известия, 2002, № 9. — С. 49-56.
45. Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. — М.: НПО «Изд-во « Наука », 2002, №2.-С. 103-108.
46. Жданов А. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти // Журнал российского права. М.: Норма, 2007, № 9. — С. 35-44.
47. Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика, 2008, № 6 С. 3-7.
48. Игнатюк H.A. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. -М.: Норма, 2006, № 10. С. 29-34.
49. Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Некоторые административные барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и судебной практики // Законодательство и экономика. -М., 2007, № 2. С. 25-29.
50. Казаченко Г. Б., Самойленко Е.В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля ( надзора ) // Законодательство и экономика. М., 2007, № 7. — С. 2326.
51. Калинина JI. А. Функции исполнительной власти: проблемы теории и практики // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. Сборник статей. — М.: Юристъ, 2004. С. 59-71.